“A capacidade contributiva do indivíduo significa sua idoneidade econômica para suportar, sem sacrifício do indispensável à vida compatível com a dignidade humana, uma fração qualquer do custo total de serviços públicos.”
Aliomar Baleeiro [1]
Uma pergunta simples, uma resposta institucionalmente complexa
SpaccaImagine duas famílias com a mesma renda per capita e a mesma composição de consumo. Nenhuma delas ultrapassa meio salário-mínimo por pessoa, ambas estão cadastradas no CadÚnico e ambas terão, pelo desenho vigente da Lei Complementar nº 214/2025, exatamente o mesmo cashback do IBS e da CBS. A diferença entre elas está em uma variável que o próprio Estado, dentro do mesmo cadastro, conhece com precisão: uma das famílias convive com uma pessoa com deficiência, mas a outra não.
A pergunta não é retórica. Se o sistema tributário escolheu o CadÚnico como porta de entrada da devolução personalizada e o CadÚnico registra a presença de pessoa com deficiência na unidade familiar, por que o cálculo do cashback ignora essa informação? A resposta é menos evidente do que parece e conduz a discussão que ultrapassa a reforma tributária do consumo para tocar em capacidade contributiva, federalismo fiscal e o próprio desenho da política redistributiva no Brasil pós-EC nº 132/2023.
O que o CadÚnico sabe (e o que a LC nº 214 escolhe usar)
O CadÚnico é uma das principais bases de identificação socioeconômica da população vulnerável brasileira. Além de renda e composição familiar, possui o Bloco 6, referente a pessoas com deficiência, em que se registra a existência de impedimento permanente, o tipo de deficiência (quesito 6.02) e a necessidade de cuidados permanentes de terceiros.
No caso de beneficiário do BPC, o preenchimento do Bloco 6 é orientação expressa do MDS. Trata-se de informação estruturada e integrada à base e sujeita, desde o novo CadÚnico, implantado em 2025, a mecanismos próprios de validação e integração de dados [2].
A LC nº 214/2025 elegeu o CadÚnico como referência da política de Devolução Personalizada do IBS e da CBS (artigos 112 a 124). O artigo 113 fixa como destinatário o responsável pela unidade familiar cadastrada, com renda per capita de até meio salário-mínimo, residência no Brasil e CPF regular. O artigo 117 manda considerar, no cálculo, os documentos fiscais vinculados aos CPFs dos integrantes, a renda disponível extraída do CadÚnico e a estrutura de consumo. O artigo 118 define os percentuais mínimos (100% da CBS e 20% do IBS para itens essenciais, 20% para os demais), autorizando, no §1º, que União, estados, DF e municípios elevem esses percentuais por lei específica.
SpaccaO ponto decisivo está nos incisos do §1º do artigo 118. A diferenciação dos percentuais superiores só pode se dar (1) em função da renda familiar e (2) entre as categorias de aquisição do caput.
Não há, no dispositivo, previsão de diferenciação em razão da presença de pessoa com deficiência na unidade familiar, embora essa informação exista, dentro da mesma base cadastral que o dispositivo elege como referência. É a lacuna que interessa.
O tratamento paralelo e assimétrico que a reforma deu à PCD
Não se diga que a reforma foi indiferente à pessoa com deficiência. A EC nº 132/2023, no artigo 9º, §3º, II, “d”, constitucionalizou a redução em 100% das alíquotas do IBS e da CBS na aquisição de automóveis por pessoas com deficiência e por pessoas com TEA. Em mesmo sentido, a LC nº 214/2025, nos artigos 149 e 150, disciplinou esse regime e contemplou dispositivos de acessibilidade.
A assimetria está aí. A reforma trata as PCDs como categoria juridicamente relevante para desonerar bens e serviços específicos (o automóvel, o dispositivo de acessibilidade, o medicamento). Não a trata como fator de calibragem da devolução personalizada ao consumidor de baixa renda.
Duas técnicas, a primeira olha o que a PCD compra, enquanto a segunda olha quem consome e qual a renda. Ocorre que apenas a primeira reconhece as PCDs como variável relevante. A segunda parte de um pressuposto implícito e discutível: duas famílias com a mesma renda disponível têm capacidade econômica comparável para fins de devolução, ainda que uma delas suporte custos estruturais decorrentes da deficiência que a outra não suporta.
Quando o Congresso quase juntou as duas coisas
A hipótese de conexão entre cashback e deficiência não é retroativa. Durante a tramitação do PLP nº 68/2024, houve tentativas parlamentares de fazer essa ponte.
Na Câmara, emendas dos deputados Duarte Jr. e Ricardo Ayres propuseram estender o cashback às famílias com beneficiários do BPC, cujo público-alvo, por definição legal, é composto de idosos e pessoas com deficiência em situação de baixíssima renda.
As justificativas invocavam expressamente igualdade de oportunidades, redução de barreiras econômicas, acesso a tecnologias assistivas e dignidade. No Senado, emendas de Mara Gabrilli, Flávio Arns, Eliziane Gama, Damares Alves e Alan Rick trataram do conceito de PCD, do modelo biopsicossocial e da configuração do benefício automobilístico [3].
Nenhuma das emendas que conectavam cashback e PCD/BPC prevaleceu no texto sancionado. Não se encontrou, nos documentos legislativos e institucionais examinados, justificativa técnica específica para a opção de não utilizar a informação sobre deficiência já disponível no CadÚnico como variável do cashback.
A ausência de justificativa não significa, por si só, ausência de razão, pode haver considerações fiscais legítimas, mas revela lacuna que merece ser explicitada.
Capacidade contributiva e o problema doutrinário
A capacidade contributiva, na tradição doutrinária brasileira que remonta a Baleeiro, funciona como idoneidade econômica para suportar o custo dos serviços públicos sem sacrifício do indispensável à vida compatível com a dignidade humana.
No cashback, essa capacidade é aferida por dois vetores: renda disponível e estrutura de consumo, extraídas do CadÚnico e das notas vinculadas aos CPFs. O que se pretende sustentar é que esses dois vetores, isoladamente, podem ser insuficientes para medir a capacidade efetivamente disponível quando parte significativa da renda é estruturalmente comprometida por custos associados à deficiência de um integrante.
A intuição não é nova. Amartya Sen, ao formular a abordagem das capacidades, observou que a renda captura apenas parte do bem-estar humano e que pessoas com deficiência enfrentam dificuldades de conversão (conversion handicaps) que exigem mais recursos para alcançar o mesmo padrão de vida (saúde, dispositivos assistivos, apoio pessoal, transporte acessível).
Trazido para o desenho da política tributária, o argumento é que renda per capita não é medida suficiente da vulnerabilidade quando o Estado já dispõe, no CadÚnico, da informação que permitiria calibrar a devolução com maior aderência à capacidade econômica real [4][5].
A tese é estrutural, não universal. Não se afirma que a deficiência necessariamente reduza a capacidade contributiva em cada caso, pois haverá PCDs com renda alta ou sem despesas adicionais expressivas, mas ela pode produzir custos suficientemente relevantes e suficientemente disseminados, para tornar a renda nominal medida incompleta da capacidade econômica disponível de uma classe significativa de famílias.
Não se propõe mais benefício por ser PCD e sim que a variável “pessoa com deficiência na unidade familiar”, já capturada pelo CadÚnico, participe do cálculo redistributivo. É diferença de desenho, não de generosidade fiscal.
Federalismo fiscal e três caminhos possíveis
A LC nº 214/2025, ao definir a CBS como tributo federal e o IBS como tributo de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios (a LC nº 227/2026 disciplinou o Comitê Gestor), abriu, no §1º do artigo 118, espaço para diferenciação subnacional.
O Rio Grande do Sul, no programa Devolve ICMS, já operava devolução tributária a famílias vulneráveis com base em cadastro social antes da reforma. A infraestrutura financeira e informacional para incorporar a variável “PCD” ao cashback possui precedentes e bases de dados relevantes, o que falta, no plano nacional, é autorização normativa expressa para utilizar essa condição como critério de diferenciação [6].
Três desenhos são possíveis. O primeiro é federal e uniforme: alterar a LC nº 214 para instituir adicional nacional de cashback às famílias de baixa renda com integrante identificado como PCD no CadÚnico. É o mais forte redistributivamente, mas o mais delicado fiscalmente, porque alcança CBS e IBS e exige quantificação do impacto fiscal e avaliação de seus reflexos sobre as alíquotas de referência.
O segundo é híbrido: a União fixa o adicional apenas na CBS, e a LC nº 214 passa a autorizar estados, DF e municípios a diferenciarem sua parcela do IBS também em função da PCD. Talvez, seja o mais compatível com o federalismo fiscal da EC nº 132/2023.
O terceiro é de mera autorização: acresce-se ao artigo 118, §1º, inciso permitindo diferenciação também “em função da presença, na unidade familiar, de pessoa com deficiência”, deixando a decisão financeira a cada ente. Talvez, seja o modelo mais conservador e, por isso, o de menor interferência sobre o desenho atual.
Em qualquer dos três, o custeio precisa ser tratado com rigor. O artigo 14 da LRF e o artigo 113 do ADCT exigem estimativa de impacto orçamentário e financeiro para proposição que crie ou amplie renúncia de receita ou benefício tributário.
A peculiaridade é que o cashback já foi estruturalmente incorporado ao modelo da reforma, pois o montante global da devolução geral foi considerado, pelo Ministério da Fazenda, na modelagem das alíquotas de referência. Ainda, os percentuais adicionais fixados por cada ente, além do piso, são suportados pelo próprio ente sem alterar a alíquota de referência. Isso oferece caminho fiscalmente responsável para qualquer das hipóteses.
Uma escolha institucional e uma pergunta em aberto
A infraestrutura estatal para identificar a PCD existe e se aperfeiçoa. O CadÚnico registra deficiência no Bloco 6. O artigo 92 da Lei nº 13.146/2015 criou o Cadastro-Inclusão da Pessoa com Deficiência, hoje em consolidação, com o Registro de Referência da Pessoa com Deficiência (RRPD) permitindo consulta padronizada por CPF para órgãos federais autorizados.
No plano subnacional, o município de São Paulo identificava, ao final de 2025, 326.496 pessoas com deficiência no CadÚnico municipal, das quais 209.787 eram beneficiárias do Bolsa Família ou do BPC. A questão, portanto, é também normativa, na medida que não se resume à existência da informação [7].
O problema talvez não esteja no que a reforma escolheu devolver, mas no que escolheu enxergar. Poderia ter escolhido a cesta básica, como escolheu. Poderia ter escolhido o cashback focalizado pela renda, o que escolheu de fato. Poderia ter escolhido tratamento tributário específico para PCD em bens e serviços, novamente escolhido.
O que aparentemente não escolheu foi reconhecer que pobreza combinada com deficiência configura vulnerabilidade agravada para fins de devolução. Cabe perguntar se essa omissão é fruto de escolha consciente ou de compartimentalização entre política tributária, assistência social e política de direitos da PCD.
A resposta não precisa ser um novo benefício, pode ser uma alteração do modo como a lei enxerga a vulnerabilidade dentro da própria população que já reconhece como pobre. A reforma construiu a infraestrutura para conhecer a pobreza. Falta decidir se também quer conhecer as desigualdades que existem dentro da pobreza e essa é, mais do que uma modelagem fiscal, uma escolha institucional que, até aqui, o legislador não fez.
[1] BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 19. ed. rev. e atual. por Hugo de Brito Machado Segundo. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 339
[2] MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL, FAMÍLIA E COMBATE À FOME (MDS). Disponível aqui. Ver também aqui
[3] BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Emenda de Plenário nº 313 ao PLP nº 68/2024 (Duarte Jr., Disponível aqui; Emenda de Plenário nº 555 ao PLP nº 68/2024 (Ricardo Ayres e Laura Carneiro, Disponível aqui); BRASIL. SENADO FEDERAL. No PLP nº 68/2024, ver, entre outras: Emenda 608 (Mara Gabrilli, Disponível aqui), Emenda 445-U (Flávio Arns), Emenda 1907 (Eliziane Gama), Emenda 753-U (Damares Alves) e Emenda 760-U (Alan Rick).
[4] SEN, Amartya. DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE. Tradução de Laura Teixeira Motta. São Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 109-134
[5] SEN, Amartya. THE IDEA OF JUSTICE. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2009. p. 254-258 (disability, resources and capability). Ver também: ZAIDI, Asghar; BURCHARDT, Tania. Comparing incomes when needs differ: equivalization for the extra costs of disability in the U.K.
[6] RIO GRANDE DO SUL. Programa Devolve ICMS. Lei Estadual nº 15.576/2020 e Decreto Estadual nº 56.145/2021
[7] PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. Dados do CadÚnico sobre pessoas com deficiência. Disponível aqui,
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