Existe uma frase popular que resume bem a atividade legislativa: “de boa intenção, o inferno está cheio. No Brasil, esse inferno costuma vir acompanhado de número de protocolo, tramitação em comissão e publicação no Diário Oficial. Temos centenas de milhares de normas vigentes no país, mas uma parcela expressiva delas oscila entre o anedótico, o ineficaz e o prejudicial. Leis municipais que proíbem feirantes de apregoar suas barracas, vetos a pipas em vias públicas, restrições a garçonetes trabalhando após as 22h ou proibições a pães quentinhos no domingo compõem um museu de curiosidades regulatórias que, no fundo, revela uma disfunção profunda do nosso processo legislativo.
SpaccaA raiz desse problema não está apenas no descuido individual de um ou outro parlamentar, mas em uma estrutura perversa de incentivos eleitorais e institucionais. Enquanto a sociedade continuar avaliando o mandato de um deputado ou senador pelo mero volume de papéis protocolados, o Parlamento continuará operando como uma usina fabril de normas simbólicas, alheia aos resultados reais que produzem ( ou não).
Criou-se no senso comum e em coberturas eleitorais, o mito da “produtividade legislativa”. Sob essa ótica, um bom parlamentar é aquele que apresenta dezenas de projetos de lei por mês. Ranqueamentos independentes e ferramentas de transparência, como o Score Parlamentar do Brasilupa, tentam trazer critérios objetivos a partir dos dados abertos da própria Câmara dos Deputados, mas expõem com clareza o limite dessa mensuração: atribuir pontos a projetos em tramitação, normas aprovadas ou requerimentos burocráticos reflete atividade de protocolo, e não impacto social, relevância política ou qualidade do texto aprovado.
O desenho desses indicadores costuma advertir que volume não é sinônimo de boa atuação pública. Quando o ecossistema político premia a quantidade bruta, ele desvia o foco do parlamentar de suas outras funções constitucionais. A Constituição de 1988 não concebeu o Legislativo como uma fábrica de carimbos. Conforme os artigos 44, 48, 49, 51 e 52 da Carta Magna, o Congresso Nacional detém amplas e decisivas atribuições: além de legislar, fiscaliza e controla os atos do Poder Executivo, zela pela preservação de sua própria competência normativa diante de abusos regulamentares, susta atos normativos ilegais, julgar contas presidenciais e autoriza operações financeiras externas. Fiscalizar a implementação de políticas públicas, analisar orçamentos e cobrar ações governamentais não geram manchetes fáceis nem abastecem relatórios estatísticos como protocolar um novo projeto de lei com apelo emotivo imediato.
Essa dinâmica ganhou respaldo científico no estudo conduzido pelos pesquisadores Nicole Huffman, John V. Kane e David L. Stack, intitulado “Worth a try? The electoral consequences of symbolic legislation” (Research & Politics, 2026). Os autores investigaram um paradoxo evidente: por que parlamentares dedicam tanto tempo e recursos para elaborar e protocolar projetos de lei que sabem, antecipadamente, que não têm nenhuma chance de aprovação?
A resposta empírica obtida por Huffman e seus colaboradores é desanimadora para quem defende a racionalidade do gasto público: o eleitor premia o esforço teatral, mesmo quando o fracasso legislativo seja uma certeza. Por meio de experimentos com milhares de participantes, o estudo demonstrou que um parlamentar que protocola um projeto natimorto em tema de alta relevância para a sua base eleitoral obtém uma alta substantiva na sua avaliação positiva e na intenção de voto direta em comparação ao parlamentar que, com responsabilidade e realismo estratégico, prefere não mobilizar o aparato legislativo para uma proposta natimorta. O cidadão tende a recompensar a ação visível e a sinalização ideológica (“ele está tentando combater o status quo em meu favor”) em vez da parcimônia ou da prudência procedimental.
A pesquisa comprovou que o prêmio eleitoral ao “simbolismo legislativo” é mais agudo entre eleitores de maior escolaridade e engajamento político, que acompanham ativamente a rotina parlamentar e interpretam o protocolo inócuo como um compromisso pessoal do representante.
O resultado disso é um incentivo direto à ineficiência: o parlamentar protocola textos redundantes, inexequíveis ou corporativistas para agradar nichos específicos, transferindo o custo da triagem e da ineficácia para o aparato estatal e desresponsabilizando-se, completamente, pelo que acontece depois. Cria-se a falsa percepção de que a missão do político se encerra na entrega do projeto; se o projeto falhar, a culpa é do “sistema”; se for sancionado e gerar efeitos perversos ou judicialização, a responsabilidade é jogada sobre os tribunais ou, Executivo.
Cultura da proposição vazia ignora uma evolução essencial do Direito Público: legislar com base em evidências
A Emenda Constitucional nº 109/2021 conformou essa sangria de políticas inócuas ao introduzir o § 16 no artigo 37 da Constituição. O dispositivo determina que órgãos e entidades da administração pública realizem, periodicamente, a avaliação das políticas públicas, assegurando ampla divulgação sobre o objeto avaliado e os resultados concretos alcançados. Ou seja, avaliar o resultado das ações legislativas, avaliar os efeitos das leis.
Embora o comando constitucional tenha como foco a administração em sentido amplo, o espírito republicano que dele emana aplica-se de forma fulcral ao próprio Poder Legislativo. Não faz sentido que o Parlamento crie normas jurídicas sem estimar o impacto regulatório ex ante e sem acompanhar os efeitos práticos ex post.
Como, aqui na “Fábrica de Leis”, nos diagnósticos, o processo legislativo brasileiro padece de fragilidades estruturais que se retroalimentam. Projetos frequentemente ganham tração no calor de comoções desprovidas de análise de impacto prévio, de dados estatísticos consistentes e de qualquer estimativa sobre os custos de conformidade impostos a sociedade, governo, empresas. Soma-se a isso um persistente desprezo pelo desenho de incentivos econômicos e comportamentais. Conforme o folclore legal catalogado por André Costa, iniciativas bem-intencionadas para baratear serviços ou proteger setores acabam, com frequência, gerando escassez, asfixiando órgãos, ou mercados que pretendiam socorrer, justamente porque o legislador trata o cidadão como um autômato passivo, ignorando que os agentes sociais e econômicos alteram suas rotinas em resposta às imposições da norma.
Para agravar o quadro, a falta crônica de consolidação normativa e de acompanhamento contínuo perpetuam um emaranhado de regras anacrônicas que seguem, formalmente em vigor, sem qualquer expurgo sistemático, enquanto pautas contemporâneas indispensáveis, a exemplo da infraestrutura digital, da modernização dos registros públicos e das novas tecnologias, reclamam pesquisas empíricas, ao invés de remendos redigidos às pressas. O desfecho inevitável dessa engrenagem descompassada é a sobrecarga crônica do Judiciário, que se vê obrigado a lidar com litígios massificados gerados por textos contraditórios, mal calibrados ou abertamente, inexequíveis.
Superar a armadilha do mandato de protocolo exige reformar, tanto a infraestrutura interna do Congresso, quanto o padrão de controle social. O caminho para um “Parlamento de Resultados” é longo, mas possível, diante do apelo por leis que façam sentido e de temas que afligem, diariamente, a sociedade brasileira.
No plano institucional, a avaliação legislativa precisa deixar de ser um discurso acadêmico para se converter em filtro obrigatório de admissibilidade. Toda proposta substantiva deveria vir acompanhada de uma Análise de Impacto Legislativo (AIL), ancorada em dados técnicos de consultorias especializadas e com previsão expressa de cláusulas de caducidade, de revisão periódica de resultados. Além disso, a incorporação de ferramentas digitais e auditorias preditivas pode evitar a proliferação de proposições redundantes e conflitantes.
No plano cívico e eleitoral, cabe aos cidadãos e às organizações da sociedade civil recalibrarem, urgentemente, a medida com a qual avaliam a atividade parlamentar. Um mandato produtivo e responsável não se avalia pelo volume de proposições protocolados, mas pela capacidade técnica e política de barrar textos ruins antes que eles onerem os cofres públicos, além de revogar e simplificar atos normativos com baixa exequibilidade, anacrônicos.
Atos normativos que impulsionem mais efeitos danosos do que causem efeitos malfazejos aos problemas que pretenderam resolver. Trata-se de assegurar a qualidade do gasto investido no funcionamento do legislativo seja aferível na forma de regras claras, estáveis e dotadas de eficácia no mundo dos fatos. Afinal, fazer leis melhores pressupõe, antes de tudo, ter a coragem institucional de fazer menos leis, e do compromisso institucional nos processos elaboração legislativa: a legislação existente que tenha sentido e seja funcional.
Fazer leis melhores pressupõe, antes de tudo, ter a coragem institucional de fazer menos leis e dedicar o mandato tarefa de fazer as normas existentes realmente funcionarem.
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