De forma inconteste, a Lei nº 14.133/2021 proporciona, para o planejamento nas contratações públicas, um ritmo auspicioso. Partindo da ideia de que, planejando detalhadamente, os riscos de uma contratação pública frustrada (sobretudo na fase de execução do contrato) são menores, o legislador esmiuçou um ritual de normas que, por vezes, assemelham-se a um mapa repleto de diretrizes de como não errar.
Para o legislador da Lei nº 14.133/2021, o planejamento minudente proporcionaria a melhor contratação pública, quase impassível de erros e voltada a atender os mais fiéis vieses do interesse público primário. Logo, a solução seria, facilmente, uma só: planejando bem, não há erros.
Sucede que o mito do planejamento exacerbado [1], objeto de um escrito nesta mesma coluna, não necessariamente é infalivelmente bem interpretado, nomeadamente quando, pelo excesso de intenções, a contratação pública tende a ser frustrada, sem que se descarte a possibilidade de desaguar em um só licitante.
Portanto, planejar em excesso, sob o argumento de que a execução tenderia a ser mais perfeita, pode ser uma armadilha ou, o que é mais grave, uma cláusula limitativa de competitividade. O excesso, porém, não está no estudo, mas no que se quer do objeto, e é o estudo que terá de justificá-lo. Foi esse o pano de fundo do exame feito pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.195/2026-Plenário.
Em representação levada à Corte de Contas (em pregão para registro de preços de serviços de comunicação via satélite), a representante alegou que, somados os requisitos técnicos previstos no edital, tudo estaria destinado a um único fornecedor, alegação que o TCU não acolheu, embora tenha identificado falha no estudo técnico preliminar (ETP). A justificativa adotada no referido Acórdão 2.195/2026 foi no sentido de que o artigo 18, § 1º, V, da Lei nº 14.133/2021 exige levantamento de mercado, análise das alternativas possíveis e justificativa técnica e econômica da solução escolhida.
Convém, contudo, precisar o alcance do julgado, porque é nele que reside o ponto que interessa a esta reflexão. O TCU não confirmou o direcionamento: em resposta à oitiva, o Tribunal Superior Eleitoral indicou terminais de outros fabricantes aptos a compor a solução, e o pregão contou com quatorze licitantes, em disputa que reduziu o preço em mais de 61,8% em relação ao maior lance inicial.
SpaccaO que se censurou foi outra coisa. Na instrução da unidade técnica, adotada como razões de decidir, assentou-se que a análise de mercado no ETP “não pode se limitar a um plano puramente abstrato ou conceitual”, cabendo à administração registrar quais soluções efetivamente disponíveis atenderiam, cumulativamente, ao conjunto de requisitos exigidos.
O TSE havia estudado arquiteturas tecnológicas (satélites geoestacionários, de baixa órbita e soluções de conectividade), e não a catalogação de equipamentos por fabricante. Para o voto condutor, foi “essa omissão, e não a eventual inviabilidade das alternativas”, que caracterizou o descumprimento do artigo 18, § 1º, V. Tratou-se, nos termos do próprio voto, de “falha formal que, no caso concreto, não redundou em prejuízo à competitividade”, resolvida com ciência ao órgão.
É prudente levar em consideração que nem todas as contratações públicas no Brasil se desenvolvem no retrato em que a União atua. O Brasil é multifacético e, a despeito da tentativa de elaboração de um excelente ETP, mesmo cumprindo somente os mínimos requisitos previstos no § 2º do art. 18, nem sempre sua concretização é totalmente finalizada.
Por maiores razões, cumprir absolutamente tudo o que se encontra previsto no § 1º do artigo 18 da lei nº 14.133/2021 tende a ser uma quimera, principalmente quando a estrutura de quem licita é mais precária e, por outro lado, quando o mercado não dispõe de licitantes que cumpram com todos os inumeráveis requisitos previstos no edital.
O dado que merece atenção é este: o jurisdicionado era o TSE, órgão de cúpula da Justiça Eleitoral que, segundo informou nos autos, já havia contratado o mesmo serviço para ao menos cinco eleições anteriores. Ainda assim, o padrão de levantamento de mercado exigido pela Corte de Contas não foi atingido. E não por falta de estrutura, mas por divergência sobre o que o levantamento deve conter: o TSE estudou tipos de tecnologia, ao passo que o TCU esperava o registro de quais modelos atenderiam ao conjunto de requisitos.
Se o padrão não é intuitivo nem para quem contrata o mesmo objeto há vários pleitos, o que dizer do município de pequeno porte, cuja equipe de planejamento é, não raro, diminuta?
Segundo o Censo de 2022, 2.495 dos 5.570 municípios brasileiros (44,8%) têm até 10 mil habitantes. E o padrão chega até eles: nos termos da Súmula 222 do TCU, as decisões da corte relativas à aplicação de normas gerais de licitação devem ser acatadas também pelos administradores dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de servirem, na prática, de referência aos tribunais de contas estaduais e municipais.
Como já se antecipou, a própria Lei nº 14.133/2021 não exige o ETP exaustivo. O § 2º do artigo 18 fixa um núcleo obrigatório (descrição da necessidade, estimativa das quantidades, estimativa do valor, justificativa do parcelamento e posicionamento conclusivo, isto é, os incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º) e admite que os demais elementos sejam omitidos, desde que justificadamente. Note-se que o levantamento de mercado do inciso V, cuja deficiência motivou a ciência ao TSE, não integra esse núcleo, embora a sua omissão dificilmente se justifique quando a especificação restringe o mercado.
Na mesma linha, o Tribunal de Contas de Santa Catarina, em resposta a consulta formulada por um município, admitiu o ETP simplificado, desde que previsto em regulamento e justificada a omissão dos elementos facultativos, e a sua dispensa em contratações amparadas em catálogo eletrônico de padronização e em hipóteses excepcionais de contratação direta (TCE-SC, Decisão 337/2024 – Prejulgado 2414). O prejulgado atribui, ainda, ao ente federativo a análise de proporcionalidade das hipóteses de dispensa, considerando o tempo disponível para a contratação, o valor e a complexidade do objeto.
O próprio TCU, por sua vez, já reconheceu que o ETP é documento vivo, passível de revisão durante a fase interna, pois o planejamento “não deve ser compreendido como processo rígido e linear, mas como dinâmica de amadurecimento progressivo da solução escolhida” (Acórdão 1.532/2026-Plenário).
O caminho, portanto, não parece ser rebaixar a exigência, mas graduá-la
O ônus de demonstrar a viabilidade de mercado deve ser proporcional à complexidade do objeto e ao grau de restrição que a especificação impõe. Quando o objeto é comum e o mercado é amplo, o levantamento pode ser singelo; quando requisitos cumulativos convergem para poucos fornecedores, a densidade do estudo precisa crescer na mesma medida.
Para o município de pequeno porte, a lei oferece atalhos legítimos e ainda pouco explorados. O artigo 19 admite a adoção, por todos os entes federativos, do catálogo eletrônico de padronização e das minutas do Poder Executivo federal. O catálogo, aliás, é uma das hipóteses em que o TCE-SC admite a dispensa do ETP. O artigo 43, § 1º, permite a padronização com base em processo de outro órgão de nível federativo igual ou superior. O art. 187 franqueia a aplicação dos regulamentos da União, e o parágrafo único do artigo 181 orienta que os municípios com até 10 mil habitantes constituam, preferencialmente, consórcios públicos para as compras em escala.
Nenhum desses caminhos dispensa o planejamento, mas todos eles repartem o seu custo. Não se trata, pois, de opor planejamento e realidade, mas de perguntar qual planejamento é exigível, e de quem.
A Lindb oferece a chave: o artigo 22 manda considerar “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo”. E o próprio Acórdão 2.195/2026 deu o exemplo de proporcionalidade: diante de falha formal sem prejuízo concreto, bastou a ciência.
Se o padrão aplicado ao TSE é o que chegará ao pequeno município, que chegue acompanhado da mesma medida com que foi aplicado naquele caso: exigindo densidade onde há restrição, aceitando simplicidade onde o objeto é simples e reservando a censura ao ETP que nada estudou, e não àquele que estudou o possível.
[1] https://conjur.com.br/2021-out-01/licitacoes-contratos-mito-planejamento-exorbitante-lei-141332021/
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