A transação tributária consolidou-se como um importante instrumento de consensualidade entre o Estado e os contribuintes. Em vez de uma atuação exclusivamente coercitiva, busca-se construir soluções negociadas que ampliem a recuperação dos créditos públicos, reduzam a litigiosidade e estimulem a regularização fiscal.
Sefaz/SPNesse contexto, a Lei paulista nº 17.843/2023 adotou o grau de recuperabilidade do crédito como parâmetro para a definição das condições da transação. A premissa é legítima: créditos de difícil recuperação podem justificar condições mais favorecidas do que aqueles cuja satisfação seja mais provável.
A questão não está, portanto, na utilização da recuperabilidade como critério, mas nos elementos escolhidos para mensurá-la.
Com a Resolução PGE nº 53/2025, a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo passou a calcular o grau de recuperabilidade a partir da fórmula: NF (nota final) = G + P + H + I.
Nessa equação, são considerados as garantias, os parcelamentos, o histórico de pagamentos e a idade da dívida.
A nota obtida define se os créditos pertencentes ao devedor serão classificados como recuperáveis ou de difícil recuperação, produzindo efeitos diretos sobre os benefícios disponíveis na transação.
Embora objetiva, a metodologia pode refletir mais intensamente o histórico de relacionamento do contribuinte com a dívida ativa do que a efetiva probabilidade de recuperação de seus créditos.
Parcelar não é sinônimo de maior recuperabilidade
A resolução atribui até três pontos conforme a proporção do passivo submetida a parcelamento. Se mais de 50% do valor atualizado dos débitos estiver parcelado, o devedor recebe três pontos; entre 10% e 50%, recebe dois pontos.
SpaccaA existência de um parcelamento pode, naturalmente, aumentar a perspectiva de recebimento enquanto o acordo estiver sendo cumprido. Mas ela não permite concluir, isoladamente, que o conjunto dos créditos daquele devedor seja necessariamente mais recuperável.
O parcelamento demonstra, antes de tudo, que o contribuinte utilizou um instrumento de regularização oferecido pelo próprio Estado. Muitas vezes, a adesão decorre justamente da impossibilidade de pagamento integral, da necessidade de preservar capital de giro, de obter certidão fiscal ou de impedir medidas constritivas que comprometam a continuidade da atividade empresarial.
O mesmo cuidado se aplica ao histórico de pagamentos. A resolução atribui até dois pontos conforme o valor recolhido nos últimos cinco anos em comparação com o saldo atualizado da dívida.
Esses pagamentos, contudo, podem ter ocorrido para viabilizar uma licitação, renovar um financiamento, liberar um bem, obter uma certidão ou cumprir uma obrigação contratual. Demonstram que parte do passivo foi satisfeita, mas não necessariamente que os débitos remanescentes possuam elevada perspectiva de recuperação
As garantias também devem ser examinadas conforme o caso concreto. Um depósito judicial líquido possui relação direta com a possibilidade de satisfação do crédito. Já um seguro garantia ou uma fiança bancária pode ter sido apresentado para substituir uma penhora, preservar ativos operacionais ou viabilizar a discussão judicial.
São elementos relevantes, mas não necessariamente suficientes para qualificar globalmente todo o passivo do devedor como recuperável.
Paradoxo da regularização anterior
O aspecto mais sensível da metodologia está nos incentivos que ela pode produzir.
Imagine uma empresa que, diante de dificuldades pontuais, tenha submetido parte relevante de seus débitos ao parcelamento disponível naquele momento. Durante anos, efetuou pagamentos e apresentou garantias para administrar seu passivo.
Posteriormente, é instituído um novo programa de transação com condições mais adequadas à sua realidade.
Ao buscar a nova negociação, porém, a proporção do passivo parcelado, os pagamentos realizados e as garantias apresentadas aumentam sua nota de recuperabilidade.
O histórico de regularização passa, assim, a restringir as condições da regularização futura.
Forma-se um paradoxo: o Estado incentiva o contribuinte a parcelar, pagar e garantir seus débitos, mas essas mesmas condutas podem elevar a classificação de recuperabilidade e reduzir os benefícios disponíveis em uma negociação posterior.
Nesse ambiente, o contribuinte pode passar a avaliar não apenas se o parcelamento atual é adequado, mas se a adesão ao instrumento disponível hoje poderá dificultar o acesso a uma modalidade mais vantajosa amanhã.
Esse não parece ser o incentivo mais adequado para uma política pública voltada à conformidade fiscal.
Quem nunca esteve na dívida ativa pode receber a melhor classificação
A metodologia pode produzir ainda uma distorção em sentido inverso.
Considere-se uma empresa que, ao longo de toda a sua atividade, tenha recolhido regularmente seus tributos e jamais precisado parcelar débitos estaduais, realizar pagamentos em dívida ativa ou oferecer garantias.
Por uma circunstância pontual, determinado débito é constituído e posteriormente inscrito.
Ao buscar a transação, essa empresa poderá receber nota zero nos critérios relativos a garantias, parcelamentos e histórico de pagamentos. Caso a dívida tenha sido definitivamente constituída nos últimos cinco anos, receberá dois pontos pelo critério temporal.
Sua nota final poderá, portanto, ser inferior a três, conduzindo à classificação dos créditos como de difícil recuperação.
Não se pode presumir, apenas pelo histórico de adimplência, que a empresa esteja atualmente em situação econômica confortável. Mas tampouco é possível concluir que o crédito seja de difícil recuperação somente porque o contribuinte nunca precisou utilizar os mecanismos da dívida ativa.
A fórmula pode, assim, favorecer uma empresa sem qualquer histórico anterior de inadimplência, parcelamento ou cobrança, não porque seu débito seja efetivamente menos recuperável, mas porque ela nunca interagiu com os instrumentos utilizados na composição da nota.
Em contraste, outro contribuinte, que acumulou débitos e utilizou reiteradamente parcelamentos, pagamentos e garantias, pode ser classificado como titular de créditos recuperáveis justamente em razão dessa trajetória.
O resultado sugere que a metodologia mede, em grande parte, a intensidade do relacionamento histórico do contribuinte com a dívida ativa.
Isso não é necessariamente o mesmo que medir a recuperabilidade do crédito.
Contraste federal
No âmbito federal, a PGFN adota lógica distinta. A capacidade de pagamento é estimada a partir de informações econômicas, patrimoniais e fiscais e comparada com o conjunto das dívidas do contribuinte para fins de classificação da transação. O simples fato de determinado débito ter sido anteriormente parcelado não recebe pontuação autônoma destinada a tornar o crédito mais recuperável ou a reduzir, por si só, os benefícios de futuras negociações.
Mais do que isso, a adesão a uma modalidade de regularização não tende a produzir uma consequência negativa permanente para o contribuinte. Diante da instituição de uma nova transação, ele pode avaliar se os débitos anteriormente negociados são elegíveis e se é possível desistir ou rescindir o acordo vigente para aderir a condições mais adequadas, sempre conforme as regras do novo edital.
Não há, evidentemente, um direito irrestrito de migração entre quaisquer modalidades. A possibilidade depende da natureza dos débitos, das condições da negociação vigente e dos requisitos estabelecidos em cada programa. Ainda assim, o contribuinte não é classificado de forma menos favorável simplesmente porque buscou regularizar seu passivo no passado.
A diferença de incentivos é relevante. No modelo federal, a negociação anterior integra uma trajetória de regularização e não se converte, automaticamente, em obstáculo à busca de uma solução posterior mais vantajosa. No modelo paulista, por sua vez, a proporção do passivo anteriormente parcelado eleva diretamente a nota de recuperabilidade e pode reduzir os benefícios disponíveis em uma nova transação.
Assim, enquanto a sistemática federal permite que o contribuinte reavalie continuamente as alternativas de regularização abertas pelo poder público, a metodologia paulista pode fazer com que a solução adotada ontem dificulte o acesso à solução oferecida amanhã.
O que a fórmula efetivamente mede?
Parcelamentos, pagamentos e garantias podem ampliar a perspectiva de recebimento do crédito. Mas precisam ser interpretados em seu contexto.
Um parcelamento pode representar regularização, mas também a impossibilidade de pagamento integral. Um pagamento anterior pode revelar adimplemento parcial, mas decorrer de uma necessidade empresarial específica. Uma garantia pode assegurar determinada inscrição, sem demonstrar maior recuperabilidade de todo o passivo.
Ao mesmo tempo, a ausência desses elementos não indica automaticamente baixa recuperabilidade. Pode apenas significar que o contribuinte jamais precisou recorrer aos mecanismos da dívida ativa.
A transação tributária é uma política pública baseada em incentivos. Por isso, sua metodologia deve estimular a utilização dos instrumentos de regularização disponíveis, sem transformar essa escolha em obstáculo para negociações futuras.
O principal desafio da Resolução PGE nº 53/2025 talvez não esteja na adoção do conceito de recuperabilidade, mas em assegurar que sua fórmula diferencie a efetiva perspectiva de recuperação do crédito do simples histórico de relacionamento do contribuinte com a dívida ativa.
O post Transação tributária em SP e suas distorções: ‘quando o justo paga pelo pecador’ apareceu primeiro em Consultor Jurídico.