Não é de hoje que o sistema de justiça brasileiro enfrenta controvérsias relacionadas à organização e ao funcionamento de entidades desportivas. Sistema de votos, validade de assembleias, possibilidade de reeleições, bem como o afastamento de dirigentes são assuntos que, de vez em quando, levam membros de clubes, federações e confederações a buscar a intervenção do Poder Judiciário.
O tema é bastante complexo. O esporte é regulado por uma sobreposição de regulamentos nacionais e transnacionais, elaborados por órgãos privados, desvinculados da política institucional, que formam uma espécie de ordem normativa paralela à regulação estatal, a chamada lex sportiva. A Constituição de 1988 não entra muito nessa “bola dividida”, assegurando, no artigo 217, inciso I, a “autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento”.
Toda vez que um caso desse tipo bate à porta do Poder Judiciário, questionam-se os limites da autonomia das entidades desportivas. A pergunta é: será que a norma constitucional veda qualquer espécie de intervenção jurídica nas entidades desportivas em funcionamento no Brasil?
CBTM e a autonomia das entidades esportivas
Essa discussão está na pauta do dia. Nas últimas semanas, diversos portais de notícias divulgaram a controvérsia em torno da Confederação Brasileira de Tênis de Mesa (CBTM). Explico o busílis.
Em 11 de agosto, o presidente do Conselho de Ética da CBTM proferiu decisão que suspendeu preventivamente, por 30 dias, o presidente da confederação e todos os demais integrantes da diretoria executiva.
![Caricatura Lenio Luiz Streck (nova) [Spacca]](https://conjur.com.br/wp-content/uploads/2019/08/caricatura-lenio-luiz-streck.png)
SpaccaPara preencher o vácuo deixado na gestão da Confederação, a decisão nomeou um administrador provisório durante o período necessário à preservação da continuidade institucional.
A decisão funda-se em denúncia anônima que aponta indícios de irregularidades, incluindo fraudes em aquisições, descumprimento de vedações ao nepotismo, remuneração indevida de dirigentes e falhas de transparência.
O presidente do Conselho de Ética consignou que o afastamento provisório era necessário para a condução das investigações, na medida em que os fatos noticiados abrangem diferentes setores e agentes da administração da CBTM. Ressaltou, ainda, que o afastamento possuía natureza cautelar, não constituía antecipação de julgamento e, portanto, poderia ser reavaliado à medida que avançasse a instrução. A decisão foi ratificada pelo relator designado, que manifestou integral concordância com a medida.
Em face dessa decisão, a diretoria afastada recorreu ao STJD, alegando falta de competência do Conselho de Ética para suspender dirigentes eleitos e nomear um administrador provisório. A Presidência do STJD concedeu efeito suspensivo ao recurso, mantendo todos os dirigentes em seus cargos, revogando os atos praticados pela Presidência do Conselho de Ética e cassando os poderes conferidos ao administrador provisório.
A competência da Presidência do STJD para julgar o conflito é, no entanto, bastante controversa. Não podemos ignorar o que é o STJD: trata-se de órgão da Justiça Desportiva, que possui poder para processar e julgar matérias referentes a competições e infrações disciplinares (artigo 24, CBJD), e não questões éticas. Isso é elementar.
Convém, porém, dizer de onde vem esse limite. O CBJD é resolução do Conselho Nacional do Esporte (Resolução nº 29/2009). Contra a norma administrativa sempre haverá quem responda que ela não retira da entidade aquilo que o próprio estatuto lhe conferiu.
O limite, contudo, não vem daí. Vem da Constituição. O artigo 217, § 1º, ao exigir o esgotamento das instâncias desportivas antes do acesso ao Judiciário, faz-se apenas quanto às ações relativas à disciplina e às competições desportivas, e ainda assim, em relação à justiça desportiva regulada em lei. Essa lei é o artigo 50 da Lei Pelé, que segue em vigor: a Lei Geral do Esporte pretendia disciplinar a matéria no artigo 189, e o dispositivo acabou vetado. A competência da Justiça Desportiva é, portanto, constitucionalmente típica. E o que a Constituição desenhou, o estatuto de uma confederação não pode redesenhar.
Nem mesmo forçando excessivamente os limites interpretativos do artigo 7º, § 9º, do Estatuto da CBTM (fundamento normativo invocado pelos recorrentes) seria possível a extensão dessa competência. O § 9º prevê que “da imposição de qualquer penalidade, caberá recurso ao STJD”. Nada fala de medidas cautelares, como no caso.
Aqui, alguém levanta a mão, e com razão aparente: não sou eu que vivo dizendo que interpretar não é consultar o dicionário? Por que, então, leio “penalidade” ao “pé da letra” para excluir a cautelar? A objeção seria certeira se o problema fosse de alcance semântico. Não é. E explico:
1. Uma coisa é perguntar o que uma norma proíbe;
2. outra, bem diferente, é perguntar quem pode julgar.
3. No primeiro caso, a função revela o implícito.
4. No segundo, não há implícito a revelar, porque competência não se deduz: ela é atribuída. E, no caso da Justiça Desportiva, quem atribui não é o estatuto da entidade, é a Constituição.
Há ainda um detalhe que costuma passar batido. Quanto mais gravosa a medida, menos ela se acomoda no espaço da justiça desportiva. Gravidade não cria competência. Se o afastamento cautelar de uma diretoria eleita é, na prática, mais severo do que boa parte das penalidades disciplinares, isso não o empurra para dentro do artigo 7º, §9º. Na verdade, empurra para fora do sistema da justiça desportiva.
Por essa razão, inclusive, após a decisão do STJD, o presidente do Conselho de Ética proferiu nova decisão no processo ético, destacando que o STJD era absolutamente incompetente para julgar a matéria, razão pela qual a declarou ineficaz perante a CBTM, mantendo o afastamento da diretoria e confirmando a administração provisória.
Criou-se, assim, um conflito de competência. A confederação passou a conviver com duas ordens opostas. Uma ordem de afastamento da diretoria para investigação, e uma ordem de manutenção integral do funcionamento da entidade.
O conflito agravou-se quando o relator do processo ético proferiu nova decisão, recebendo e determinando o cumprimento da ordem do STJD. Como se não bastasse, após essa última decisão, o relator do processo, o presidente da Comissão de Ética e uma conselheira, renunciaram aos cargos.
Atualmente, o processo ético ainda tramita na Comissão de Ética. Todavia, há sérias dúvidas quanto à capacidade do órgão de continuar as investigações com independência, na medida em que três das cinco cadeiras da comissão estão vagas e a diretoria investigada permanece à frente da entidade.
O caso põe em xeque, então, as regras de solução de conflitos internos das entidades desportivas e os limites da intervenção estatal (sobretudo judicial) em matéria que, registra-se, envolve a administração de recursos públicos.
Jurisprudência do STF ehermenêutica da função
Há um julgamento recente do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, proferido no âmbito das discussões acerca da administração da Confederação Brasileira de Futebol (CBF). O precedente fornece a chave de leitura para casos como o da CBTM.
A controvérsia começou em 2017, quando o Ministério Público do Rio de Janeiro instaurou um inquérito civil para apurar ilegalidades praticadas na assembleia geral extraordinária da CBF, realizada sem a participação dos clubes, o que resultou em alterações estatutárias nas regras eleitorais da entidade. O caso foi judicializado ainda em 2017, em ação civil pública proposta pelo Ministério Público, e foi marcado por reviravoltas (troca de dirigentes, decisões judiciais anulando assembleias eleitorais, termos de ajustamento de conduta), até que, em 2023, o caso finalmente chegou ao STF: primeiro, por meio da ADPF nº 1.110/RJ e, em seguida, com o manejo da ADI nº 7.580/DF.
Resumidamente, a controvérsia constitucional dizia respeito à (i)legitimidade do Ministério Público (artigos 127, 129, III, CR) para sindicar alterações estatutárias atinentes ao processo eleitoral da CBF, levando em conta a garantia constitucional da autonomia das entidades desportivas (artigo 217, I, CR). Para agravar a situação, a Fifa e a Conmebol enviaram ofício à CBF reforçando que decisões da justiça comum que interfiram na autonomia da entidade poderiam, de acordo com seus regulamentos, gerar sanções ao futebol profissional brasileiro, inclusive a suspensão da participação das seleções brasileiras em competições internacionais.
A situação foi solucionada com o acordo firmado entre a CBF, cinco dirigentes da entidade e a Federação Mineira de Futebol (FMF), no qual ficou definido o “encerramento de todos os processos judiciais que tenham por objeto, direta ou indiretamente, a legalidade da Assembleia Geral Extraordinária e da Assembleia Geral Eleitoral”. Apesar da solução consensual para o conflito pontual, o tema seguiu para julgamento pelo Plenário, no qual a corte estabeleceu as principais balizas para a interpretação da autonomia das entidades desportivas no Brasil.
Nesse julgamento, o Supremo fixou duas teses. A primeira afastou a ideia de que o Ministério Público seja, a priori, ilegítimo para atuar em questões envolvendo entidades desportivas, estando autorizado a intervir quando estiverem em jogo direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, ou a proteção do patrimônio público, social e cultural.
A segunda tese reconheceu que o Estado não deve interferir em questões meramente internas (interna corporis) das entidades. Com uma ressalva, e não é pequena: admite-se intervenção estatal quando as normas ou práticas da entidade contrariem a Constituição ou a legislação, ou quando a atuação estatal esteja fundada na apuração de ilícitos penais ou administrativos relacionados à entidade.
O entendimento já rende efeitos. Em outro julgamento recente, no âmbito da Reclamação 85.536/MA, o Supremo deparou-se com situação fática muito semelhante ao conflito em curso na CBTM: graves indícios de confusão patrimonial, blindagem de ativos e frustração de credores na Federação Maranhense de Futebol (FMF). Ao enfrentar o caso, a corte respaldou as decisões do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, determinando o afastamento da diretoria da FMF e a nomeação de interventora externa, ambas compatíveis com a Constituição e com o precedente vinculante firmado na ADI 7.580/DF.
Nenhuma autonomia é absoluta. O artigo 217 da Constituição não autoriza os membros de entidades desportivas a elaborar normas nem a praticar condutas que violem a Constituição.
E por que é assim? Simples, porque há uma função na lei. Um telos, que Aristóteles nos ensinou. Se uma lei proíbe cães na plataforma, não precisamos incluir uma nota de rodapé ou uma infindável quantidade de parágrafos para dizer que “também estão proibidos ursos e quaisquer animais perigosos”. Tampouco é necessário que o legislador explicite que, ao proibir cães, não se proíbe o cão-guia do cego.
A hermenêutica da função [1] traz a lume o implícito. O velado, o não-dito, exsurge claramente, aparece na função. Isso se aplica à autonomia das entidades desportivas. Não é preciso a inserção de um parágrafo no artigo 217, da CF, com um rol exaustivo de exceções, para sabermos que a autonomia das entidades desportivas não é salvo-conduto para o cometimento de crimes e ilícitos administrativos.
A função, porém, tem limite, e é aí que a hermenêutica se separa da conveniência. Ela revela o velado no campo que a norma ocupa; não inventa um campo novo. Por isso, o mesmo raciocínio que dispensa o rol de exceções no artigo 217 impede que o estatuto de uma confederação amplie a competência de um tribunal desportivo. Num caso, lê-se a Constituição a partir da sua função. No outro, ler-se-ia o estatuto contra a Constituição. E o urso está ali para lembrar que a função também restringe.
A Constituição, entendida como um sistema normativo íntegro e coerente, não autoriza uma espécie de “vale tudo” na condução e administração de entidades desportivas. Violação de direitos coletivos, indícios de prática de crimes e de ilícitos administrativos, e descumprimento de obrigações legais permitem — ou melhor, exigem — a intervenção estatal na gestão do esporte.
E não poderia ser diferente. Afinal, quando há interesses públicos em jogo, também deve haver controle público.
Numa palavra: autonomia não se confunde com soberania, do mesmo modo que controle não significa tutela permanente. Ao Estado e, em última instância, ao Poder Judiciário, não cabe administrar entidades desportivas nem substituir suas escolhas legítimas; cabe, porém, impedir que a invocação do artigo 217 transforme a autonomia em blindagem contra a Constituição e a lei. No caso da CBTM, o verdadeiro problema não está apenas em decidir quem permanece ou não na direção da entidade, mas em assegurar que denúncias graves sejam apuradas por órgão competente, independente e submetido ao devido processo.
Eis o ponto: a Constituição protege o espaço de autorregulação do esporte, mas não abandona o interesse público à porta das confederações. O cão-guia deve passar; o urso, não. E distinguir um do outro é precisamente a tarefa da boa hermenêutica.
[1] Cf. STRECK, L.L. Verdade e Consenso. São Paulo, Saraiva, 2020, passim.
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