No último dia 13 de outubro, o presidente do Tribunal Superior Eleitoral reuniu os representantes jurídicos das campanhas presidenciais então em disputa no segundo turno para tratar da judicialização recorde das eleições de 2026 [1]. Nos três dias seguintes, as candidaturas ajuizaram 128 novas ações [2]. Na mesma disputa, de 20 de julho a 16 de outubro, foram 1.071 processos, contra 613 em toda a campanha de 2022. Uma semana depois da reunião entabulada pela Presidência, a ministra Estela Aranha relatava despachar entre 40 e 50 processos por dia, com votos assinados de madrugada [3].
Marcelo Camargo/Agência BrasilEncerrado o pleito, o balanço oficial dimensionou o fenômeno. Ao anunciar o resultado do segundo turno, o presidente do TSE informou que 2.265 processos foram submetidos ao tribunal durante as eleições, entre eles 827 representações e 446 pedidos de direito de resposta, e apontou como desafio para os próximos ciclos o aperfeiçoamento dos procedimentos e a racionalização dos fluxos [4]. Este artigo sustenta que essa racionalização passa pelo exame de um incentivo pouco debatido: a gratuidade substancialmente universal dos feitos eleitorais, desenhada em 1996 para um mundo em que o Estado não financiava amplamente as campanhas, tampouco a sua despesa jurídica.
Não se pretende censurar as estratégias jurídicas, que podem, inclusive, ter como motivação um incremento dos ilícitos eleitorais, nem minimizar os frutos do diálogo fomentado pela Justiça Eleitoral. Mas o foco é que a sustentabilidade da jurisdição eleitoral não pode depender da moderação voluntária de competidores cujos interesses são estruturalmente conflitantes. Um sistema processual precisa funcionar mesmo quando seus usuários perseguem estrategicamente os próprios interesses dentro da legalidade, sem pressupor que renunciem espontaneamente às vantagens que as regras lhes oferecem.
A regra e seu salto interpretativo
A Constituição assegura, na forma da lei, a gratuidade dos atos necessários ao exercício da cidadania (artigo 5º, LXXVII). A Lei nº 9.265/1996 regulamentou a garantia com hipóteses específicas de gratuidade processual, entre elas a ação de impugnação de mandato eletivo, e uma cláusula geral relativa às petições que visem às garantias individuais e à defesa do interesse público.
A partir dessas prescrições, exercendo poder normativo previsto nos artigos 23, IX, do Código Eleitoral e 105 da Lei nº 9.504/1997, o TSE disciplinou, de forma abrangente, que “os feitos eleitorais são gratuitos, não incidindo custas, preparo ou honorários” (artigo 4º da Resolução nº 23.478/2016).
Há aí um duplo salto. Primeiro, a lei isenta atos de seu custo, mas nada menciona sobre honorários de sucumbência, que não são preço de ato algum, mas responsabilidade pelo resultado do processo [5]. Segundo, a equiparação automática e necessária entre feito eleitoral e ato de cidadania é construção jurisprudencial que remonta ao menos a 1997 [6], em um cenário sem o atual predomínio de financiamento público de campanha e em que as despesas processuais poderiam comprometer o acesso à justiça [7].
SpaccaEntretanto, defesa da cidadania e processo julgado pela Justiça Eleitoral não são sinônimos. Até porque, se a cláusula geral cobrisse toda demanda eleitoral, a menção expressa à Aime seria inútil, e, como se sabe, as normas não contêm palavras inúteis. A questão, portanto, não está na criação de novos mecanismos, e sim na aferição interpretativa, a cargo do TSE, sobre o alcance do subsídio público à litigância eleitoral.
O que mudou desde 1996
O Fundo Especial de Financiamento de Campanha foi criado em 2017 (posterior, portanto, à Resolução nº 23.478/2016, que prescreve ampla gratuidade processual) e alcançou R$ 4,96 bilhões em 2026 [8]. Para ilustrar a dimensão deste montante, em 2026, o orçamento de toda a Justiça Eleitoral equivale a cerca de R$ 14 bilhões; o de todo o Ministério Público Federal a R$ 6,12 bilhões e o da Defensoria Pública da União a R$ 892 milhões [9]. Não bastasse, recursos do Fundo Partidário também são potencialmente aplicáveis nas campanhas.
Além disso, o custeio da própria atuação jurídica tornou-se expressamente público. A legislação eleitoral autorizou o pagamento de honorários advocatícios e contábeis com recursos do FEFC, Fundo Partidário ou de pessoas físicas sem limite de doações e excluiu essas despesas dos limites de gastos de campanha (artigos 23, § 10, e 26, §§ 4º e 5º, da Lei nº 9.504/1997; artigo 44, VIII, da Lei nº 9.096/1995). Portanto, a despesa jurídica não disputa espaço no teto de gastos, convivendo com uma gratuidade avessa à sucumbência e, por consequência, incapaz de retirar a disponibilidade de recursos destináveis ao custeio dos atos de campanha.
O resultado é singular: o sistema subsidia a litigância eleitoral e também enfraqueceu os incentivos econômicos à sua contenção. Assim, por todos os ângulos, o regime de gratuidade desenhado em 1996 ganhou uma nova formatação de financiamento que demanda a releitura dos incentivos à litigância.
Três ordens de efeitos
Os números de 2026 não provam que a gratuidade causou, por si só, o crescimento da litigiosidade. Mas revelam um incentivo que merece ser levado a sério e é apto a produzir efeitos deletérios ao sistema eleitoral.
O primeiro é competitivo. A despeito dos custos externos ao processo, como honorários advocatícios contratuais, o ajuizamento de ações é processualmente gratuito e se desenrola sem risco sucumbencial. Mas essa gratuidade de quem provoca a jurisdição coabita com um direito de defesa carregado por custos e externalidades econômicas próprias.
Assim, estruturas jurídicas robustas podem ajuizar demandas sucessivas, e o adversário de menor porte, mesmo vencendo todas, suporta um custo econômico expressivo, o que pode ser, ele próprio, o efeito pretendido, diante da menor disponibilidade remanescente de atenção e de recursos para a campanha [10]. Não pela afetação do limite de gastos, que, como visto, não se altera por despesas advocatícias, mas sim pela redução direta das fontes de custeio distribuídas segundo os critérios de representatividade da legislação eleitoral. Nessa linha, a literatura já demonstrou que o objetivo do litigante eleitoral nem sempre é o êxito da pretensão, mas interesses que podem se satisfazer com o próprio estrangulamento processual do adversário por uma litigância excessiva [11].
O segundo efeito é temporal. Na jurisdição eleitoral, prazos em horas não são preferência de gestão processual, mas integram a celeridade como núcleo essencial da tutela eleitoral efetiva. A rotina relatada em outubro, com dezenas de decisões por dia, mostra o que a multiplicação de demandas pode fazer com esse núcleo, mesmo com a sobrecarga de trabalho sendo enfrentada pela dedicação dos sujeitos do processo eleitoral, naturalmente limitados em número.
O terceiro efeito é distributivo. A capacidade institucional é escassa, e o tempo consumido deixa de estar disponível para os demais atores. Por exemplo, o Ministério Público Eleitoral, que oficia nesses feitos, atuou em mais de 43 mil ações nas eleições de 2026 [12], com redução natural de capacidade para atuar em outras frentes institucionais, com potencial, em tese, de ter a agenda de defesa coletiva do processo eleitoral capturada por uma infinidade de processos individuais. Portanto, a gratuidade, que costuma ser analisada apenas pela óptica de quem ajuíza, pode produzir efeitos relevantes sobre toda a administração da justiça.
Uma revisão interpretativa possível
Não se trata de instituir novas custas processuais — cuja natureza tributária exige previsão legal —, tampouco de restringir hipóteses de gratuidade expressamente asseguradas em lei, como a da Aime. A proposta consiste em reexaminar a equiparação automática entre feito eleitoral e exercício da cidadania, mediante interpretação funcional das gratuidades existentes. O TSE pode exercer seu poder regulamentar para conferir tratamento sistemático às hipóteses legais de gratuidade e às fontes de custeio já previstas no ordenamento, sem criar obrigações ou restringir direitos por resolução, e, se for o caso, com efeitos apenas para o próximo ciclo (artigo 16 da CF).
Ademais, temperando a gratuidade aparentemente irrestrita da resolução, o próprio TSE já delimita, em algumas hipóteses, a gratuidade pela natureza da despesa. Admite honorários na execução fiscal eleitoral e, por compatibilidade sistêmica com o CPC, no cumprimento de sentença, como reafirmou o Plenário em abril de 2026. Na mesma direção, já assentou que a garantia não alcança honorários periciais, que “em nada obstam o direito de ação” [13]. Nenhum desses julgados autoriza, isoladamente, a sucumbência nas ações de conhecimento, mas todos indicam que o protegido é o acesso, não a litigância sem risco. Portanto, o custeio inflexível de toda litigância, sobretudo desenfreada, não é imposição do sistema.
A análise sistemática parece confirmar esta hipótese. As cláusulas de gratuidade não costumam imunizar contra a sucumbência sem texto expresso. A ação popular é isenta “de custas judiciais e do ônus da sucumbência” por dicção constitucional nominal, salvo má-fé (artigo 5º, LXXIII). A ação civil pública e a improbidade seguem o mesmo desenho legal. Até o beneficiário da justiça gratuita responde pela sucumbência, suspensa a exigibilidade (artigo 98, §§ 2º e 3º, do CPC). O contraste com o artigo 5º, LXXVII, CF, silente quanto ao ônus da sucumbência, é eloquente.
Nesse campo, um critério norteador admissível seria a aferição da densidade do interesse público diretamente tutelado. As ações de tutela da normalidade do pleito devem permanecer, assim, integralmente protegidas, com gratuidade e ausência de sucumbência. Seu fundamento não é apenas econômico, mas o de não desestimular a fiscalização democrática, tanto que a Constituição protege o autor da Aime, ressalvando apenas a demanda temerária ou de má-fé (artigo 14, § 11).
Daí emergem algumas diretrizes, sem pretensão de desenhar o modelo. Preservar as gratuidades legais, a atuação do Ministério Público e do cidadão-eleitor. Distinguir as duas teses embutidas no duplo salto: a de que a gratuidade dos atos não implica litigância sem risco sucumbencial e a de que nem toda demanda eleitoral é defesa da cidadania. E reexaminar, à luz delas, a extensão da cláusula geral à litigância de natureza predominantemente competitiva entre candidaturas, na qual predomina não a lisura do processo eleitoral em si, mas questões marcadamente individuais de uma disputa em curso.
As representações de propaganda sem desinformação, inclusive as fundadas em ofensa à honra de candidatos, com maior vocação à tutela de interesses individuais do que à lisura do pleito propriamente dito, são zonas a investigar. Não por acaso, representações e pedidos de direito de resposta somaram mais da metade dos processos submetidos ao TSE no pleito presidencial de 2026, sinalizando o perfil individual do crescimento expressivo de demandas.
A objeção previsível é a de que a releitura recriaria a barreira econômica que a gratuidade quis remover. Entretanto, o critério da densidade responde em boa parte, pois a fiscalização democrática permanece intocada, assim como a atuação do Ministério Público e do cidadão-eleitor. Resta um possível efeito inibidor sobre quem pondera ajuizar sem certeza do resultado. Com o expressivo orçamento à disposição, porém, a alegação de inibição de acesso à Justiça perde força. Na litigância competitiva entre candidaturas amplamente financiadas com recursos públicos, esse freio não é defeito do modelo. É justamente o incentivo que falta.
A pergunta, afinal, não é apenas se os partidos possuem capacidade econômica para custear o funcionamento da prestação jurisdicional eleitoral. Mas sim quais manifestações da litigância partidária o ordenamento deve subsidiar como exercício da cidadania, num sistema em que o Estado já financia amplamente as atividades de campanha.
[1] TSE. “Ministros da propaganda dialogam com campanhas presidenciais sobre desinformação e judicialização eleitoral”, 13.10.2026. Disponível aqui.
[2] MAIA, Flávia. “Campanhas intensificam judicialização apesar de tentativa de contenção de Nunes Marques”. JOTA, 19.10.2026. Disponível aqui.
[3] G1. “Em sessão, Estela Aranha relata sobrecarga no TSE e diz despachar até 50 processos por dia”, 22.10.2026. Disponível aqui.
[4] TSE. “Presidente do TSE anuncia reeleição de Lula e faz balanço do 2º turno das Eleições 2026”, 26.10.2026. Disponível aqui.
[5] Sobre sucumbência e causalidade: CHIOVENDA, Giuseppe. Instituições de direito processual civil. v. III. 3. ed. Trad. J. Guimarães Menegale. São Paulo: Saraiva, 1969; CAHALI, Yussef Said. Honorários advocatícios. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
[6] TSE. Temas Selecionados, verbete “Despesas processuais”. Disponível aqui.
[7] CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
[8] TSE. “Distribuição dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) – Eleições 2026”. Disponível aqui.
[9] BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Orçamentos da União: exercício financeiro de 2026. Lei nº 15.346, de 14 de janeiro de 2026. Volume III. Brasília: MPO, 2026. Disponível aqui.
[10] Sobre o uso estratégico e abusivo do processo: BARBOSA MOREIRA, José Carlos (coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000; ABDO, Helena Najjar. O abuso do processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
[11] “Judicialização das eleições: o canto das sereias”. JOTA. Disponível aqui.
[12] MPF. “Ministério Público atuou em mais de 43 mil ações relacionadas às Eleições 2026”. Disponível aqui.
[13] TSE. Temas Selecionados, verbete “Despesas processuais”, cit.
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