Em Os Limites da Interpretação, Umberto Eco se ocupa de uma tensão que ultrapassa em muito os domínios da semiótica. Reconhecer que um texto admite diferentes possibilidades interpretativas não equivale a admitir que qualquer significado lhe possa ser atribuído. Entre a ingenuidade de imaginar que as palavras carregam um único sentido imutável e a liberdade absoluta do intérprete, existe uma terceira possibilidade, menos confortável, que consiste em reconhecer que a interpretação é inevitavelmente aberta, mas não ilimitada.
SpaccaEssa advertência assume relevância particular quando a interpretação se projeta sobre o Direito sancionador. Quanto maior a intensidade com que o Estado intervém sobre a esfera jurídica de alguém, menor deveria ser o espaço para que aquilo que não foi escrito seja reconstruído a partir de considerações de suposta conveniência, coerência ou efetividade. Não porque o intérprete deixe, nesse campo, de interpretar, mas porque a própria legalidade funciona como limite àquilo que a interpretação pode produzir.
É essa tensão que surge na construção jurisprudencial acerca da cassação de aposentadoria como consequência de condenações por improbidade administrativa. A controvérsia, embora à primeira vista pareça circunscrita à definição dos efeitos de uma sanção já imposta, envolve uma questão mais ampla sobre os limites da interpretação judicial em matéria sancionadora.
Durante anos, o Superior Tribunal de Justiça sustentou que a sanção de perda da função pública prevista no artigo 12 da Lei nº 8.429/1992 não poderia ser convertida em cassação de aposentadoria. No julgamento do EREsp 1.496.347/ES, a 1ª Seção consolidou o entendimento de que, submetida a improbidade administrativa aos postulados próprios do Direito Sancionador, não caberia ao Poder Judiciário ampliar o repertório de penalidades definido pelo legislador.
A conclusão partia da constatação de que a Lei de Improbidade previa a perda da função pública, mas não incluía entre suas sanções a cassação de aposentadoria, razão pela qual esta última não poderia ser alcançada por via interpretativa, ainda que a solução pudesse ser compatível com a finalidade punitiva da condenação. O limite, nessa perspectiva, não estava na gravidade da conduta ou na necessidade de preservar a efetividade da decisão judicial, mas na própria exigência de que a sanção encontrasse fundamento normativo prévio e específico.
SpaccaA orientação, contudo, passou a colidir com decisões do Supremo Tribunal Federal que admitiram solução distinta. No RE 1.456.118/SP e, posteriormente, na Rcl 67.300/DF, a Corte reconheceu a possibilidade de conversão da perda do cargo público em cassação da aposentadoria, recuperando, entre outros fundamentos, a compreensão firmada na ADPF 418. Diante dessa orientação, o próprio Superior Tribunal de Justiça passou a afastar a jurisprudência anteriormente consolidada, reconhecendo a necessidade de adequação ao entendimento do Supremo.
A mudança produziu, assim, um deslocamento no eixo da controvérsia, porque a discussão deixou de se concentrar exclusivamente na taxatividade das sanções previstas na Lei de Improbidade e passou a incorporar fundamentos extraídos de outro regime jurídico e de precedentes formados em contexto normativo distinto.
Esse movimento procura responder à situação em que o agente, condenado à perda da função pública por ato praticado durante o exercício do cargo, já se encontra aposentado no momento do cumprimento da decisão, circunstância que torna ineficaz, em termos práticos, a sanção originalmente imposta. A dificuldade está em saber se essa alteração superveniente da situação funcional autoriza, por si só, a conversão da perda da função pública em cassação de aposentadoria, ainda que esta última não tenha sido prevista na Lei de Improbidade.
Entre a perda da função e a cassação da aposentadoria
A distinção entre a perda da função pública e a cassação da aposentadoria não decorre apenas da ausência desta última no rol do artigo 12 da Lei nº 8.429/1992. O próprio ordenamento jurídico brasileiro trata as duas consequências de maneira autônoma. No regime disciplinar dos servidores públicos federais, a Lei nº 8.112/1990 inclui expressamente a cassação de aposentadoria ou disponibilidade entre as penalidades aplicáveis e estabelece a sua incidência quando o servidor inativo tenha praticado, ainda em atividade, infração que justificaria a demissão.
Ao disciplinar a situação do servidor que já não ocupa o cargo, a Lei nº 8.112/1990 não considerou suficiente a previsão da demissão, nem presumiu que a cassação da aposentadoria pudesse dela decorrer automaticamente. Previu uma sanção própria, destinada precisamente à hipótese em que o vínculo funcional sobre o qual incidiria a demissão já havia deixado de existir. A passagem para a inatividade, portanto, não é tratada pela legislação como circunstância irrelevante para a conformação da sanção, mas como alteração da situação jurídica que exige resposta normativa específica.
Essa diferenciação torna menos evidente a possibilidade de compreender a cassação de aposentadoria como simples desdobramento da perda da função pública na Lei de Improbidade. Se o próprio legislador, ao regular o regime disciplinar, distinguiu as duas consequências e atribuiu previsão autônoma a cada uma delas, parece difícil sustentar que, em outro sistema sancionador, a segunda já estivesse implicitamente contida na primeira. A proximidade entre seus efeitos práticos não elimina a diferença jurídica entre as sanções, sobretudo quando essa aproximação é utilizada para ampliar as consequências desfavoráveis impostas ao sancionado.
Com a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, a ausência dessa previsão passou a chamar ainda mais atenção, na medida em que o legislador revisitou profundamente o regime da improbidade administrativa, alterando a configuração dos atos ímprobos, os requisitos de responsabilização, as regras prescricionais e o próprio sistema de sanções, além de estabelecer, no artigo 1º, §4º, a incidência dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. Ainda assim, mesmo ao reformular o artigo 12 e disciplinar com maior precisão a perda da função pública, não incluiu a cassação de aposentadoria entre as penalidades aplicáveis.
O silêncio do legislador, por si só, não resolve a controvérsia e nem sempre permite identificar uma escolha deliberada. Nesse caso, porém, o silêncio se insere em um contexto normativo específico. A matéria foi objeto de reforma extensa, o sistema sancionatório foi diretamente revisto e os princípios do Direito Administrativo Sancionador passaram a integrar expressamente a disciplina legal da improbidade. É nesse quadro que a inexistência de previsão da cassação deixa de ser apenas um dado textual e passa a ter relevância para a definição dos limites da atividade interpretativa.
A possibilidade de o legislador estabelecer a cassação da aposentadoria como consequência de ato de improbidade não parece, em si, constituir o centro da controvérsia, desde que essa opção seja introduzida por via legislativa e respeite os limites constitucionais aplicáveis. A dificuldade surge enquanto o artigo 12 continuar a disciplinar as sanções que podem ser aplicadas sem incluir entre elas a cassação de aposentadoria, porque, nesse cenário, a aproximação entre esta e a perda da função pública exige mais do que a demonstração de que ambas podem produzir efeitos funcionalmente semelhantes. Exige, sobretudo, explicar como uma sanção que o ordenamento, em outro regime, considerou necessária de previsão expressa pode ser considerada implícita justamente na legislação que não a estabeleceu.
Alcance da ADPF 418
A invocação da ADPF 418 como fundamento para admitir a cassação de aposentadoria nas ações de improbidade exige que se delimite, com alguma precisão, o problema jurídico efetivamente enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal naquele julgamento. A controvérsia dizia respeito à compatibilidade constitucional das normas que preveem a cassação de aposentadoria de servidores públicos com o caráter contributivo do regime próprio de previdência estabelecido pelo artigo 40 da Constituição.
O Supremo afastou essa compreensão e reconheceu a constitucionalidade da cassação prevista no regime disciplinar, mantendo válida a possibilidade de que o servidor aposentado sofresse a sanção correspondente à falta funcional praticada enquanto ainda se encontrava em atividade. A conclusão, contudo, foi construída em contexto normativo no qual a penalidade já se encontrava expressamente prevista. Os artigos 127, IV, e 134 da Lei nº 8.112/1990 estabelecem, de forma autônoma, a cassação da aposentadoria, de modo que a questão submetida à Corte consistia em saber se essa previsão legislativa permanecia compatível com a Constituição depois das transformações verificadas no regime previdenciário dos servidores públicos.
O julgamento, portanto, incidiu sobre a validade constitucional de uma sanção legalmente instituída. Nas ações de improbidade, a questão se apresenta em termos distintos, porque não se discute se a Constituição permite que o legislador estabeleça a cassação da aposentadoria como consequência de determinado ilícito, mas se essa mesma sanção pode ser aplicada em sistema no qual não foi prevista. Reconhecer que determinada penalidade é compatível com a Constituição não equivale a admitir sua incidência fora do regime jurídico que a contemplou.
A Rcl 67.300/DF acrescenta a esse raciocínio o argumento de que a aposentadoria superveniente não deveria produzir tratamento mais favorável ao agente que praticou o ilícito enquanto ainda estava em atividade. A preocupação parte da ideia de que situações materialmente semelhantes não deveriam receber consequências distintas apenas em razão do momento em que a sanção venha a ser executada. Também nesse ponto, contudo, a comparação com o regime disciplinar revela uma diferença normativa, porque, na Lei nº 8.112/1990, a correspondência entre a situação do servidor ativo e a do aposentado foi estabelecida pelo próprio legislador, que previu a demissão para determinadas infrações e a cassação da aposentadoria quando o agente já se encontrasse na inatividade.
Na Lei de Improbidade, essa correspondência não foi expressamente construída. A utilização da isonomia, nesse contexto, deixa de operar apenas como critério de tratamento entre consequências já previstas pelo legislador e passa a justificar a incidência de sanção que o próprio regime não incorporou. Em matéria sancionadora, contudo, a função dos princípios constitucionais não pode ser dissociada dos limites impostos pela legalidade, sobretudo quando deles se pretende extrair consequência jurídica mais gravosa que aquela expressamente prevista em lei.
A igualdade pode revelar incoerências no desenho normativo, indicar a conveniência de alteração legislativa ou orientar a escolha entre sentidos juridicamente possíveis de determinada disposição, mas sua função se torna mais problemática quando passa a suprir a própria ausência de previsão sancionatória.
Nesse caso, o princípio deixa de atuar apenas como parâmetro interpretativo e se aproxima da condição de fundamento direto da consequência jurídica aplicada. É justamente por isso que a ADPF 418 precisa ser compreendida nos limites da questão que efetivamente resolveu, ao afirmar que a cassação de aposentadoria expressamente prevista em lei não se torna incompatível com a Constituição pelo simples fato de o regime previdenciário possuir natureza contributiva. Daí não decorre, contudo, que a Constituição tenha incorporado essa sanção a todo e qualquer regime jurídico em que sua aplicação possa parecer coerente ou necessária.
Limites da jurisdição diante da insuficiência legislativa
A dificuldade prática que sustenta o entendimento atualmente prevalecente não deve ser ignorada. Se a aposentadoria ocorre antes do cumprimento da condenação, a perda da função pública pode deixar de produzir o efeito para o qual foi imposta. O problema surge quando essa circunstância passa a autorizar a extração da cassação de aposentadoria como “consectário lógico” da sanção originalmente prevista. A expressão procura apresentar a nova consequência como simples adaptação da condenação à situação superveniente do agente. Essa construção, contudo, depende da premissa de que perda da função pública e cassação de aposentadoria seriam manifestações juridicamente equivalentes de uma mesma resposta sancionatória, justamente o que a diferenciação estabelecida pelo próprio ordenamento torna menos evidente.
A noção de “consectário lógico” corre, assim, o risco de transformar uma relação de coerência material em uma relação de necessidade jurídica. A lógica pode revelar uma insuficiência legislativa, demonstrar que o sistema produz resultados pouco satisfatórios diante de determinadas situações ou mesmo justificar a conveniência de uma alteração normativa. O que ela não pode substituir é a exigência de fundamento legal para a imposição de uma consequência sancionatória. E essa cautela encontra respaldo no próprio artigo 37, §4º, da Constituição, que remete a aplicação das consequências dos atos de improbidade à “forma e gradação previstas em lei”, submetendo a concretização do poder sancionador à mediação legislativa.
A tensão, aqui, está em definir até onde a abertura de todo processo interpretativo pode avançar sem alterar o próprio conteúdo normativo que deveria apenas esclarecer. É nesse ponto que a reflexão de Umberto Eco recupera sua força, porque a possibilidade de múltiplas leituras não elimina a resistência oferecida pelo texto. No campo sancionador, essa resistência é reforçada pela legalidade, que delimita as possibilidades do intérprete. O risco surge quando, sob o argumento de preservar a coerência ou a efetividade do sistema, a interpretação deixa de se desenvolver dentro das possibilidades oferecidas pela norma e passa a suprir aquilo que nela não foi previsto. É nesse deslocamento, muitas vezes pouco perceptível, que a fronteira entre interpretar e completar o ordenamento começa a se tornar menos nítida.
No caso da improbidade administrativa, a Lei nº 14.230/2021 poderia ter incorporado a cassação de aposentadoria ao artigo 12 e nada impede que o legislador venha a fazê-lo, observados os limites constitucionais e a irretroatividade da disciplina sancionadora mais gravosa. A existência desse caminho institucional impede, portanto, que a ausência de previsão seja tratada como problema sem solução, mas também recoloca a controvérsia em seu devido lugar. Se o ordenamento reserva ao legislador a definição das sanções aplicáveis, a insuficiência da lei não parece bastar para ampliar os limites da jurisdição.
O post Cassação de aposentadoria nas ações de improbidade: pode o Judiciário criar uma sanção? apareceu primeiro em Consultor Jurídico.