Na esfera federal, já se fazia alusão ao plano anual de contratações, considerado obrigatório desde a Instrução Normativa nº 1, de 10 de janeiro de 2019, da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia.
Por que esse mecanismo foi adotado pela União em 2019, antes da lei atual de licitações e contratos e seu destacado foco para a fase de planejamento? Três razões se somam, uma delas a revelar certa influência estrangeira.
A primeira razão relaciona-se ao Tribunal de Contas da União. Desde pelo menos 2015 o TCU passou a avaliar a governança das contratações. O Acordão 2622/15, importante julgado, reflete o mapeamento de organizações federais, cuja conduta espelhava deficiências críticas quanto ao planejamento das compras, gestão de contratos e insuficiência e baixa capacitação dos agentes. Na oportunidade, o TCU reverberou a necessidade de “elaboração, com participação de representantes dos diversos setores da organização, de um documento que materialize o plano de aquisições, contemplando, para cada contratação pretendida, informações como: descrição do objeto, quantidade estimada para a contratação, valor estimado, identificação do requisitante, justificativa da necessidade, período estimado para executar a aquisição (e.g., mês), programa/ação suportado (a) pela aquisição, e objetivo (s) estratégico (s) apoiado (s) pela aquisição“.
O diagnóstico apurava a baixa maturidade dos procedimentos, a existência de compras reativas e fracionamentos. No Acórdão nº 1.851/2018 – Plenário, referente à auditoria votada a identificar a presença de mecanismos de gestão de riscos aptos a favorecer a boa governança e gestão das aquisições diretas, o tribunal concluiu pela ausência de gestão de riscos e de acompanhamento sistemático das contratações diretas, com efeitos reais e potenciais: o que pode levar, inclusive, ao fracionamento indevido da despesa pública.
O Acórdão 588/2018 – Plenário, por sua vez, examinou 488 organizações e apontou baixo nível de maturidade na governança de mais da metade das instituições, concluindo que a “a maioria das instituições federais não possuía capacidade de entregar à sociedade o que se espera, seja por deficiência em liderança, estratégia ou accountability, seja por carências na gestão de operações (planejamento, execução e controle)” [1].
SpaccaA segunda razão foi o Decreto nº 9.203, de 2017, de governança pública. Governança é avaliar, direcionar e monitorar. Como governar contratações sem saber o que será contratado no ano seguinte? O plano passou a ser o instrumento que materializa o planejamento estratégico e o Plano Diretor de Logística Sustentável.
A terceira razão foi pragmática, econômica e de integridade, e aqui entra a influência estrangeira. A OCDE, na Recommendation on Public Procurement de 2015, sugeriu a publicação eletrônica antecipada de planos anuais para aumentar transparência e a competição.
Anos depois, a Lei nº 14.133/21, no seu artigo 12, inciso VII, fez referência ao plano, mas de forma dissonante de outras práticas federais que foram incorporadas pela lei como imperativas, espraiando a prática federal aos quatro cantos do país, o legislador previu-o como faculdade, ao dizer que os órgãos responsáveis pelo planejamento poderão, na forma de regulamento, elaborar plano anual de contratações.
A introdução do plano como etapa indispensável seria, claro, um desafio somado a outros tantos apresentados pela então nova lei de licitações e contratos que, reconhecendo o valor da fase de planejamento e a necessidade de governança, demanda um esforço adicional dos entes por ela atingidos.
Assim, se havia algo, no meu sentir, que faria sentido valorizar seria o plano anual de contratações, ainda que ele viesse a ser imposto de forma gradual ou fosse considerado indispensável para entes que apresentassem determinado perfil: certo número de habitantes, orçamento ou volume de contratações.
Ao escolher pela faculdade generalizada, a lei parece contradizer-se. Afinal, como a preocupação com planejamento pode se justificar quando o primeiro passo para a organização não é visto como imprescindível? Estudos técnicos preliminares cuidarão do caso específico a que se voltam, bem como os termos de referência, sem resolver aspecto muito mais significativo dado que mais englobante: o que vamos contratar? Quais as prioridades? Por que? Quanto? E quando?
Pois bem.
O advento da Lei nº 15.266, de 24 de novembro de 2025, que inseriu o inciso IV no artigo 79 da Lei 14.133 para prever o Sistema de Compras Expressas (Sicx) como hipótese de credenciamento, e do Decreto nº 13.106, de 2026, que o regulamenta, retoma o tema do PCA.
De acordo, com o artigo 12 do Decreto 13.106/26, o planejamento do comprador público será realizado por meio de estudo técnico preliminar, que poderá ser:
I – abrangente, com a indicação dos bens e dos serviços padronizados de várias linhas de fornecimento, que serão preferencialmente contratados pelo Sicx, até determinado limite; ou
II – específico, vinculado a uma ou mais contratações de uma mesma linha de fornecimento.
O estudo técnico preliminar abrangente é denominação nova, ausente na Lei 14.133/21, que parece traduzir a ideia de uma avaliação dos bens/serviços padronizados que atendam as demandas do comprador, bem como a avaliação de que o uso do Sicx federal é a melhor solução. O nome abrangente se justifica porque voltado a uma variedade de bens e serviços de distintas linhas de fornecimento.
Liame entre ETP e plano anual de contratação fora ressaltado antes pela IN Seges 58/2022 [2]
O decreto retoma o elo, realçando a dependência do ETP abrangente, que ao que se possa extrair, como dito, volta-se a uma pluralidade de itens já padronizados. A padronização pode anteceder o plano e este apenas os referencia ou foram tatuados pelo plano como bens e serviços a serem padronizados [3].
Pois, o artigo 13 do citado decreto atrelou o ETP abrangente ao plano de contratações anual, que servirá como seu fundamento. Na minha avaliação inicial, sujeita a mudanças evidentemente, até porque a redação do decreto favorece a dúvida, caberá ao plano indicar os bens e serviços sujeitos à padronização. É possível também que a padronização seja antecedente ao próprio plano.
Minha conclusão decorre de duas fontes. A redação do caput do artigo 13 do decreto prevê que o estudo técnico preliminar abrangente será elaborado com fundamento no plano de contratações anual, nos termos do disposto no Decreto nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022, segregados os bens e os serviços padronizados que serão preferencialmente contratados por meio do Sicx. A língua portuguesa indica que eles foram segregados anteriormente ao ETP como itens passiveis de padronização. Não se usou a palavra “segregáveis”, mas segregados, pelo que a separação se faz de forma antecedente, o que há de ocorrer no momento da elaboração do PCA ou antes dele.
Essa conclusão é reforçada quando se avaliam os objetivos do plano segundo o Decreto nº 10.947/22. Seu artigo 5º arrola como objetivo do plano de contratações anual a racionalização das contratações por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais. Assim, o tema da padronização não é estranho ao plano. Logo, a indicação do que pode ser padronizado também pode (ou deve) constar no PCA.
Todo modo, penso ser importante alterar o decreto para deixar clara a pretensão.
O ETP abrangente funcionará, ao que parece, como um documento que conclui que a melhor solução para a contratação de uma lista de itens (bens e serviços) estará no uso do Sicx federal.
Essa articulação entre planejamento e utilização da plataforma também merece ser compreendida sob a perspectiva da governança. Ao analisar o Sicx, Renila Bragagnoli observa que a simplificação do processo de contratação amplia a importância da integridade da infraestrutura tecnológica, da qualidade dos dados e da supervisão das regras automatizadas [4]. Essa reflexão permite compreender o planejamento agregado das necessidades como dimensão complementar da governança das compras: a plataforma organiza ofertas e facilita aquisições, enquanto a Administração define prioridades e coordena as demandas que pretende atender. A utilidade dessa articulação, contudo, não afasta a necessidade de examinar os limites de sua exigência para compradores de outras esferas federativas.
Por outro lado, o decreto federal oportuniza aos demais entes federados, autarquias, fundações, chamados de compradores públicos, e ainda as estatais, serviços sociais autônomos e entidades privadas sem fins lucrativos, chamadas de compradores privados, o uso do Sicx.
Logo, pensando especificamente no interesse dos municípios e estados em utilizar o Sicx federal, dado que são eles os alcançados pela Lei 14.133/21, tem-se a exigência, via decreto, de condição que a lei não quis impor, tornando obrigatória por via transversa a existência do PCA.
Resta aos entes a opção por não ‘aderir” ao Sicx federal e criar seu próprio procedimento observada a moldura legal, qual seja o constante do inciso IV do artigo 79 da Lei 14.133/21.
O artigo 1º do Decreto nº 13.106/2026 dita o óbvio, que é todo modo preciso ser dito. A regulamentação nele existente se dá no âmbito da administração pública federal. A opção do legislador foi de traçar linhas tímidas ao se introduzir o Sicx na Lei 14.133/21, talvez para simplificação da aprovação ao longo do processo legislativo ou porque admitiu que as regras a partir de então reportariam a procedimentos, assunto estranho às normas gerais [5].
Portanto, respeitada a delimitação de que cuidou a Lei nº 14.133/2021, cujo amparo é constitucional, resta preservada a autonomia federativa pelo que os entes podem editar regulamentos próprios e desenvolver/contratar suas próprias plataformas e ferramentas. O artigo 33 retoma o tópico quando prevê a possibilidade de integração do Sicx com plataformas públicas de comércio eletrônico criadas ou utilizadas pelos estados, Distrito Federal, municípios (além das estatais) e também as plataformas privadas. De fato, há experiências anteriores ao decreto federal, como por exemplo a adesão à plataforma da CNM, a espelhar o uso da competência municipal para o tema [6][7].
[2] Art. 7º O ETP deverá estar alinhado com o Plano de Contratações Anual e com o Plano Diretor de Logística Sustentável, além de outros instrumentos de planejamento da administração.
[3] Michelle Marry comentou a minuta do decreto federal, destacando que a proposta era desobrigar a existência de ETP, que seria utilizado em casos excepcionais. Vê-se que não foi essa a decisão finl.
[4] BRAGAGNOLI, Renila. Quem controla o SICX? Integridade e governança no Decreto nº 13.106/2026. Consultor Jurídico, 30 ago. 2026. Disponível aqui
[5] Convidamos para acompanhar o diálogo constante do vídeo entre esta autora e o professor Ronny Charles. Aqui
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