A Medida Provisória nº 1.399/2026 (MP) fixou as alíquotas do Imposto Seletivo (IS) para 2027 [1]. O refresco líquido, pronto para o consumo, pagará 2,6%, enquanto o preparado em pó permanecerá fora do imposto. A diferença entre os dois não está no açúcar, nem no potencial de dano à saúde, que a literatura médica e os órgãos sanitários (como o Conselho Nacional de Saúde [2], Ministério da Saúde [3], Organização Mundial da Saúde [4]) já documentam, e sim no estado físico do produto no momento de sua comercialização.
SpaccaIsso porque, para as bebidas açucaradas, o Anexo XVII da LC 214/2025 contempla apenas o código NCM 2202.10.00, que abrange as águas adicionadas de açúcar ou de outros edulcorantes ou aromatizadas (o refrigerante e o refresco líquido prontos). O preparado em pó está em capítulo diverso.
O breve estudo busca demonstrar que o déficit de densidade normativa do IS, atrelado ao plano do enunciado, mudou de natureza com a MP. O signo prejudicial, antes solto, passa a estar emprestado, pois ganha um sistema de diferenças construído para outro critério.
Complemento qualificado da competência
A CF outorgou à União a tributação seletiva do consumo mediante um elemento consequencialista (prejudicialidade), afastando-se da seletividade do IPI e do ICMS.
Dessa forma, a seletividade do IS baseia-se em critério material próprio (“prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”), atuando como ulterior especificação no interior do complemento da materialidade desse imposto [5]. Isso significa que a competência da União é para tributar os bens e serviços cuja nocividade possa ser atestada e individualizada.
SpaccaA validade da seleção legislativa (Anexo XVII), portanto, depende da comprovação da prejudicialidade. Um critério material indeterminável compromete a aferição dos próprios limites da competência.
Ausência de um sistema de diferenças
No sistema tributário anterior, a seletividade do IPI e do ICMS operava por meio de eixo comparativo: um bem considerado supérfluo só possui significado jurídico e econômico por oposição direta ao que é tido como essencial. O critério da essencialidade, como observa Ricardo Lobo Torres, grava os bens na razão inversa de sua necessidade ao consumo [6].
O IS, no entanto, foi concebido sem o eixo comparativo que tornava a seleção inteligível e racionalmente controlável.
Para Umberto Eco, um signo só adquire valor por oposição, dentro de um sistema de diferenças, a outros elementos do mesmo campo semântico [7]. O signo prejudicial, portanto, se descasa de um elemento referencial que lhe daria valor, isto é, o texto não fornece o campo semântico que permitiria ordenar os bens e, com isso, justificar racionalmente por que uns bens e serviços são tributados e outros não.
Prejudicial apresenta-se como um predicado estático. Falta-lhe o polo de oposição explícito que o sistema do IPI possuía (o eixo supérfluo–essencial). Sem um sistema de diferenças delimitado por parâmetros fáticos ou quantitativos, o signo prejudicial ficou solto, sem medida.
Tércio Sampaio Ferraz Jr. leciona que a dimensão pragmática é a que liga o enunciado normativo à orientação efetiva da conduta [8]. O critério prejudicial carece de densidade capaz de conectar o enunciado ao fato e orientar, de modo estável, a seleção dos bens e o comportamento dos destinatários.
Forma sobre substância e materialização do risco
O risco materializa-se quando a seleção se ancora em critérios formais. Ao recortar as bebidas açucaradas pelo código 2202.10.00, a LC 214 produz incongruências. No caso do refresco, a diferença é apenas o estado físico, e não o elemento prejudicial (o açúcar) presente no composto. No caso do energético, não prospera sequer o argumento de praticabilidade, pois o energético pronto para consumo (2202.99.00, Ex 04 [9]) está na mesma posição aduaneira do refrigerante e, na TIPI, tem a mesma alíquota de 2,6%.
Sem justificativa plausível para o tratamento assimétrico, abre-se espaço para a substituição: o consumidor pode migrar para um bem não tributado, o que reduz a eficácia extrafiscal do imposto. Como lembra José Maria Arruda de Andrade, a elasticidade da demanda depende dos substitutos próximos do bem [10].
A classificação também falha em sentido inverso. O artigo 409, § 1º, da LC 214 considera prejudiciais os bens classificados nos códigos “referentes a” bebidas açucaradas, e o único código listado, o 2202.10.00, alcança também águas com outros edulcorantes ou apenas aromatizadas. Para veículos e aeronaves, o Anexo recorta dentro do código (“exceto”, “ressalvados”), mas, para o açúcar, não. A MP repete a rubrica (“bebidas açucaradas classificadas”, Anexo IV).
Diante da falta de um critério legal para restringir o alcance da classificação fiscal, surge um dilema: limitar o código esbarra na ausência de parâmetros normativos; aceitá-lo integralmente leva a tributar, como açucarados, itens sem açúcar.
Dessa forma, embora a prejudicialidade seja um critério mensurável, constata-se que, ao menos nesse recorte, a seleção dos produtos ignorou a medida disponível e ancorou-se na forma. Flavio Santos e Flávia Trentini, entre outros, advertem que, para evitar desvios de finalidade de natureza política ou econômica, a cobrança deve ser precedida de análise ex ante [11]. Na ausência de densidade, esse risco permanece aberto.
Tabela do IPI como medida do dano
O artigo 3º da MP define a alíquota do IS como o produto entre uma alíquota inicial e um fator de conversão. Fora dos veículos e de alguns cigarros, a alíquota inicial é a da TIPI vigente (artigo 3º, § 1º, III), e o fator busca compensar, em termos médios, a diferença entre a base do IPI e o valor líquido do produto (artigo 3º, §§ 3º e 4º, II). Nenhuma das variáveis mede o dano: ainda que o parágrafo único do artigo 1º declare o propósito de preveni-lo, a fórmula não o incorpora.
O resultado é uma escala, que recompõe o eixo comparativo: bebidas açucaradas, 2,6%; cervejas, 4,2%; vinhos, 8%; destilados, até 24%. Pela lição de Eco, porém, o valor de cada posição decorre da oposição que a produziu, e aqui ela é a da seletividade do IPI, em função da essencialidade (CF, artigo 153, § 3º, I). André Folloni previa que o Seletivo substituiria a função extrafiscal do IPI “não por um igual, mas por um diferente” [12]. Em 2027, quanto às alíquotas, a substituição tende a se dar por um igual, tendo como exceção parcial os veículos, cuja tabela considera propulsão e eficiência (Anexos II e III).
A transição tem defesa: o próprio Folloni adverte que extinguir o IPI sem compensação pode intensificar o consumo prejudicial [13], e a LC 214 já vincula o escalonamento de 2029 a 2033 ao diferencial de ICMS (artigo 422, § 5º). A neutralidade de 2027, contudo, só preserva a carga de cada produto e ignora a relação entre substitutos.
O refresco em pó, se classificado em 2106.90.10 [14], já tem IPI zero, de modo que essa assimetria é herdada. O energético é o caso novo: hoje, tem a mesma alíquota de IPI do refrigerante, mas, com o IPI zerado [15], só o refrigerante seguirá onerado, agora pelo IS. A seleção do Anexo XVII torna-se, assim, diferença de carga, com potencial efeito sobre os preços relativos.
Reconstrução da densidade: ancoragem racional e dinâmica
O critério, no entanto, não é insanável. A segurança jurídica, na visão de Humberto Ávila, exige que a definição do sentido se submeta a controle racional e argumentativo [16].
A densidade que falta ao enunciado estático prejudicial é reconstruível pela ancoragem do critério em parâmetros verificáveis de prejuízo, como os propostos por Folloni [17], para quem o caráter prejudicial deve ser “notório ou cientificamente incontroverso” e a seleção se reservar aos bens de prejuízo grave e especial.
O caráter prejudicial é, ademais, móvel: a tributação nascida válida pode envelhecer inválida, à medida que o consenso científico evolui [18]. A densidade do critério só é obtida por um processo contínuo de aferição.
A Análise de Impacto Regulatório oferece o método pelo qual o grau de prejuízo pode ser aferido antes da inclusão e da graduação, e não presumido. O artigo 476 da LC 214/2025 determina avaliação quinquenal da eficiência, eficácia e efetividade da incidência do IS, que pode embasar proposta de alteração legislativa (§ 2º e artigo 475, § 8º). A previsão, porém, atua depois da incidência, recai sobre o que já é tributado e usará primeiro dados de 2030 (artigo 475, § 9º), posteriores às alíquotas de 2028.
Ademais, por recair sobre o critério material, a densificação do prejudicial está submetida à legalidade tributária estrita (CF, artigo 150, I). A penumbra do Seletivo não pode ser preenchida pelo aplicador nem por norma infralegal. A reconstrução da densidade, no Seletivo, ou é interpretativa ou se opera pela própria lei complementar; não por instrumento que contorne a reserva de lei.
A MP tensiona esse limite: não altera o Anexo XVII (CF, artigo 62, § 1º, III), mas, como o Anexo exclui “os caminhões” sem defini-los, o artigo 5º, § 1º, os define pelo peso e afasta as picapes. Ainda que lida como interpretativa, a norma fixa por medida provisória o alcance de um elemento da incidência.
Considerações finais
O Imposto Seletivo nasce com um critério material de baixa densidade no plano do texto. O prejudicial à saúde ou ao meio ambiente é um signo à espera do sistema de diferenças que lhe daria valor. A MP forneceu uma escala, tomada de empréstimo ao IPI, e essa transição é defensável. A seleção, porém, segue ancorada em critérios formais, como demonstra o tratamento díspar de bebidas açucaradas análogas.
Até 31 de maio de 2027, o Executivo deve enviar projeto com as alíquotas de 2028, sem que a MP exija estudo de dano, critério de graduação ou trajetória (artigo 15). É nesse projeto que deve aparecer a análise ex ante.
Há, porém, um limite prévio: a LC 214 deu parâmetros ao álcool (artigo 422, §§ 1º, II, e 4º) e aos veículos (artigo 419), mas não ao açúcar, de modo que graduar pelo teor pode exigir ajuste na própria lei complementar.
Enquanto a ancoragem não se realizar, a prejudicialidade terá escala, mas continuará sem parâmetro próprio, e a distância entre o que a norma declara prevenir e o que efetivamente calibra seguirá sendo, ela própria, a medida de sua fragilidade.
[1] BRASIL. Medida Provisória nº 1.399, de 4 de novembro de 2026. Diário Oficial da União, ed. 207-B, seção 1, extra B, 4 nov. 2026. A análise considera a redação original; a produção de efeitos em 2027 depende da conversão em lei até 31 de dezembro de 2026 (CF, art. 62, § 2º).
[2] BRASIL. Conselho Nacional de Saúde. Recomendação n. 021, de 9 de junho de 2017. Brasília, 2017; BRASIL. Conselho Nacional de Saúde. Recomendação n. 047, de 24 de junho de 2020. Brasília, 2020.
[3] BRASIL, Ministério da Saúde. Vigitel Brasil 2023: vigilância de fatores de risco e proteção para doenças crônicas por inquérito telefônico. Estimativas sobre frequência e distribuição sociodemográfica de fatores de risco e proteção para doenças crônicas nas capitais dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal em 2023. Brasília: Ministério da Saúde, 2023. Disponível aqui.
[4] Taxes on sugary drinks: why do it? OMS, 2017. Disponível aqui.
[5] FOLLONI, André. Competência Tributária do Imposto Seletivo: o Texto e seus Contextos. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 57, ano 42, p. 617-642, 2º quadrimestre 2024, p. 621. DOI: 10.46801/2595-6280.57.25.2024.2606.
[6] TORRES, Ricardo Lobo. O IPI e o princípio da seletividade. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 18. São Paulo: Dialética, 1997, p. 98.
[7] ECO, Umberto. Tratado de semiótica general. Barcelona: Lumen, 1996, p. 51.
[8] FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Teoria da norma jurídica: ensaio de pragmática da comunicação normativa. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 123.
[9] Solução de Consulta Cosit nº 98.126/2019, que classificou no Ex 04 bebida pronta para consumo com água gaseificada, extratos de erva-mate e guaraná, cafeína e edulcorante. O Ex 04 abrange os compostos líquidos prontos para consumo da Resolução RDC nº 273/2005 da Anvisa. Alíquotas conforme a TIPI aprovada pelo Decreto nº 11.158/2022.
[10] ANDRADE, José Maria Arruda de. Imposto seletivo e pecado: juízos críticos sobre tributação saudável. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Tributário, 2024. Trecho retirado do livro: “Em geral, a elasticidade da demanda de um bem depende, em grande parte, de quantos substitutos próximos esse bem possuir (…) Ao se considerar os dados de 2017/2018 e a demanda compensada, o aumento de 1% no preço do refrigerante geraria um impacto de 0,38% de aumento no consumo de água ou outras bebidas (…)”
[11] SANTOS, Flavio Felipe Pereira Vieira dos; TRENTINI, Flávia. O Imposto Seletivo sobre a Mesa: Limitações e Potencialidades da Tributação como Instrumento para a Indução de uma Alimentação Saudável no Brasil. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 57, p. 199-220, 2º quadrimestre 2024, p. 209.
[12] FOLLONI, op. cit., p. 637.
[13] FOLLONI, op. cit., p. 639.
[14] TIPI, código 2106.90.10: alíquota geral de 0%. Os Ex 01 e Ex 02 referem-se a extratos e sabores concentrados.
[15] ADCT, art. 126, III, “a”. Para produtos industrializados na Zona Franca de Manaus com alíquota inferior a 6,5%, a LC 214/2025 também prevê redução a zero, com crédito presumido de CBS (art. 454).
[16] ÁVILA, Humberto. Teoria da segurança jurídica. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 225.
[17] FOLLONI, op. cit., p. 638-639.
[18] Ibidem, p. 639-640.
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